前回の記事では、三豊市を例に、耕作放棄地が秘める可能性について考えた。コミュニティガーデン、エネルギー、地域イベントスペース──使い方次第で、土地は新しい価値を生み出せると書いた。そして最後に、全国の活用事例を調べていく、というところで話を区切った。

実際、その方向で情報収集を始めた。しかし同時に、現場を歩き、不動産会社や行政の話を聞く中で、一つ、はっきりしてきたことがある。

それは、土地活用は「何に使うか」を考える前に、すでに多くのことが静かに決まっているという現実だった。

制度、区分、計画、インフラ。それらは表に出にくいが、土地の可能性を構造として静かに縛っている。

本記事では、耕作放棄地や農地を活用しようとしたとき、最初に立ちはだかる「制度上の制約」を整理したい。白地・青地、地域計画、都市計画法──なぜ「やりたいこと」だけでは話が進まないのかを、図を使いながら現場の視点から見ていきたい。

この記事は「耕作放棄地の現実を見つめる」全3回連載の第1回。

土地活用は、用途より先に「構造」で決まっている

耕作放棄地を前にしたとき、多くの人が考えることがある。

「この土地、何に使えるだろうか？」

農業以外はどうなのか？太陽光はどうか、最近なら蓄電池はどうか。 用途を先に考えるのは、自然な発想に見える。

しかし現場を歩き、制度を調べる中で、どうしても避けて通れない現実に突き当たった。

それは、土地活用は「何に使うか」を考える前に、すでに“構造”によって大きく方向づけられているということだった。

その土地は農地かどうか？
白地なのか、青地なのか？
地域計画の中にあるのか、外にあるのか？
都市計画区域内なのか、区域外なのか？

これらは、あとから調整できる条件ではない。
土地ごとに、すでに重なり合い、「できること」「できないこと」の枠が既に決まっている。

ここで一度、「白地ならいける」「農地でも転用できる」という、よく聞く言葉を疑ってみたい。

農地転用に関わる制度は、農振法、地域計画、都市計画法など、一つではない。
しかもそれぞれが独立して存在しながら、実務の現場では同時に効いてくる。

その全体像を俯瞰してみると、次のような図で表せるかと。

この図を見ると、土地活用が「アイデア勝負」ではなく、構造を読む作業であることが分かる。

だからこそ、土地活用を考えるときは、最初に「何をやりたいか」を語るのではなく、
その土地がどんな構造の中に置かれているのかを知る必要がある。

次の章では、その構造の入口となる「農振法区分（白地・青地）」から見ていく。

① 農振法区分──白地・青地という最初の分岐点

農地を活用しようと考えたとき、多くの人が最初に耳にするのが「白地か、青地か」という言葉だ。 不動産会社や行政の窓口で、必ず確認される項目でもある。

農地は、農業振興地域整備法（農振法）によって、大きく二つに区分されている。

ひとつは農用地区域（いわゆる青地）。ここは、将来にわたって農業を守ると決められたエリアであり、原則として農地転用は認められない。

もうひとつが農用地区域外（白地）。青地ほど厳しくはなく、「転用の可能性がある土地」として扱われる。

このため、「白地なら転用できる」「青地は無理だが、白地なら話が進む」といった理解が広く共有されているようだ。

しかし実際には、白地＝自由な土地、というわけでもない。 白地はあくまで、「農振法の最も強い縛りを外れただけ」の状態にすぎない。農地としての扱いが完全に解除されたわけではなく、この先に、さらに別の制度も待ち構えている。

特に近年では、白地であっても、地域計画の対象に含まれているかどうかによって、転用の難易度は大きく変わってくる。 多くの土地活用の検討が、「白地だから大丈夫」という思い込みの段階で止まってしまうのは、この“白地の先にある構造”が見えにくいためだ。

まず理解すべきなのは、白地とは「可能性の入口」であって、決してゴールではないという点。これが次に見ていく「もう一つの壁」となる。

② 白地でも止まる理由──地域計画という、もう一つの壁

白地であれば、農振法上は「転用の可能性がある土地」として扱われる。しかし、実務の現場では、白地であるにもかかわらず話が進まないケースが少なくない。

その背景にあるのが、地域計画という、もう一つの制度。

地域計画とは、将来にわたって地域の農業をどう維持していくかを、市町村と地域の農業者が話し合い、土地ごとに方向性を定めた計画である。 ここで重要なのは、白地であっても、地域計画の対象に含まれている場合があるという点である。

白地の中には、「地域計画の対象外の土地」と「地域計画の対象内として位置づけられている土地」が混在している。地域計画の対象内に入っている場合、農地転用の申請を行う前に、その土地を計画から外す、あるいは計画自体を見直す必要が生じる。

この「見直し」は、単なる書類手続きでは終わらない。 地域の合意形成、農業委員会との調整、将来の農地利用方針との整合などのプロセスが求められ、結果として時間がかかる、あるいは事実上進まないという状況が生まれる。

「制度上は可能」と言われながら、何か月、場合によっては年単位で動かないのは、この地域計画というレイヤーが大きく影響しているからだ。

白地だからといって、すぐに次の段階へ進めるわけではない。白地の先には、地域としてその土地をどう位置づけているかという、もう一段深い問いが待っている。

実務上、この段階で最も時間と調整が必要になる。そしてこれが、土地活用における「見えにくい壁」の正体だ。

③ 都市計画法──農地は「農業のルール」だけでは決まらない

農地転用というと、農振法や農業委員会の話だけで完結するように思われがちだ。しかし実際には、農地であっても、都市計画法の影響を強く受ける。

都市計画法では、土地はまず、

• 都市計画区域内か
• 都市計画区域外か

という大きな区分に分けられる。

さらに、都市計画区域内であれば、

• 市街化区域
• 市街化調整区域
• 非線引き区域（市街化区域・市街化調整区域の区分がない区域）

といった形で、土地の使い方が細かく定められている。加えて、用途地域の指定の有無も影響する。

ここで重要なのは、農地であっても、この都市計画上の区分から逃れられないという点。

たとえば、

• 農振法上は白地
• 地域計画の対象外

という条件がそろっていたとしても、都市計画法上の制約によって、

• 開発行為の許可が必要になる
• インフラ整備の条件が厳しくなる
• そもそも用途変更が認められない

といったケースが発生する。

つまり、「農地だから農業の制度だけ見ればいい」という考え方は、現場では通用しない。

農地転用の可否は、

• 農振法
• 地域計画
• 都市計画法

という複数の法律が、最後に重なり合った地点で決まる。

この都市計画法のレイヤーは、個別の土地だけを見ていても分かりにくく、自治体全体の将来像や、インフラ整備の方針と密接に結びついている。

そのため、「なぜこの土地は難しいのか」が、担当者の説明を聞くまで見えてこないことも多い。

農地転用が難しく感じられる理由の一つは、この見えにくい都市計画の視点が、最後に効いてくるというのがここまでの結論となる。

図で見ると、「できない理由」がはっきりする

土地が動かないのは、想いが足りないからではない。知識や熱意の問題でもない。

ただ、順番を知らないと、土地は動かないという現実があるだけだ。

農振法、地域計画、都市計画法。これらが重なり合い、土地ごとに現実的に動かせる範囲が決まっていく。

白地か青地か。
地域計画に含まれているか。
都市計画区域内か外か。

これらは、あとから変えられる条件ではない。土地ごとに、すでに決まっている「前提」だ。

だからこそ、制度を理解することが必要になる。

制度を理解することは、諦めることではない。むしろ、現実的な可能性を見つけるための第一歩だ。

土地が動かないのは、想いが足りないからではない。知識や熱意の問題でもない。

「やりたいことがあるのに、なぜ進まないのか」

その答えは、制度の順番を知らないことにある。

ただ、順番を知らないと、土地は動かないという現実があるだけ。

おわりに

耕作放棄地を「資源」として捉えようとする前に、まず理解すべきは、その土地を縛る制度の構造だ。

図で整理してみると、なぜ「白地なら大丈夫」が通用しないのか、なぜ転用申請の前に時間がかかるのかが見えてくる。

本記事では、農振法、地域計画、都市計画法という三つの制度レイヤーを見てきた。これらが重なり合う構造を理解することで、「できない理由」ではなく、「どこを押さえれば可能性が開けるか」が見えてくる。

では、なぜ今、農地転用はここまで難しくなったのか。

次回は、これまで農地転用の多くを占めてきた太陽光発電（ソーラー）の流れを振り返りながら、地域と行政の目線がどう変わってきたのか、そして今、蓄電池がどう見られているのかを整理する。

次回予告

耕作放棄地は「想い」だけでは動かない【2】
──農地転用はなぜ難しくなったのか、ソーラーの時代とその後

この記事は「耕作放棄地の現実を見つめる」全3回連載の第1回です。